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学术视点

王健:耕地占补平衡政策理论与机理探析

发布日期:2020-06-27浏览次数:信息来源:中国土地学会 第30个全国“土地日”青年网络论坛

 耕地占补平衡政策理论与机理探析

 

(一)土地用途管制与区域发展均衡

资源配置与区域发展问题是经济学研究的核心问题,也是目前研究者和政策制定者面临的世界难题。土地资源的配置是在用途管制下的用途限制。上世纪80年代中期至90年代中期,在经济快速发展中,我国各地推进城镇和工业建设中土地转用行为剧烈,经济发展与城镇化并驾齐驱,土地的利用格局发展了巨大的变化。工业化与城镇化下对建设用地的需求必然带来对耕地的占用。从农业与粮食安全角度上看,大量建设用地对耕地的占用并非利好事件,因此,1997年,为了调控建设用地对耕地的占用步伐,中央政府出台了专门指向耕地保护的政策 ,提出“实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策”,对耕地的保护也逐步成为国家土地政策的重要核心,1998年修订的《土地管理法》在指导思想上实现了从以保障建设用地供应为主向切实保护耕地的转变,确立了我国保护耕地的基本制度框架,其中包括实施耕地占补平衡制度。

用途管制和发展权补偿是进入二十一世纪以来全球发达国家和经济体用以应对在快速的城市化中带来的土地用途不可逆的转变。在强化国家对土地利用的统筹管理基础上,以立法的形式建立相应的土地与用途管制制度,在用途管制制度的基本框架内实施土地发展权补偿。这是美国、德国、英国等西方发达国家的主要做法。

以美国土地用途管制制度为例,美国以联邦政府的名义,制定了相应的土地用途管制制度,其中包括对土地利用的规范性限制、控制土地利用容积率、对城市规模的限制等。在联邦法律的基础上,各州制定更加具体和详细的土地利用管理制度。然而,仅是用途管制并未能真正控制城市扩张带来的农地流失和环境破坏,且各州独立的土地用途管制制度也引发了管制区域农地保护负担由谁来承担的问题,进而土地用途管制背负着不公平的负担,越来越多的土地所有者和使用者对土地用途管制制度表示不满,宣称土地产权收到侵犯。在次基础上,

为了解决土地管制制度带来的不公平,土地发展权的概念进而被提出,且土地发展权补偿很快便被纳入土地补偿机制。二战后,在百废待兴的城市建设基础上,英国政府在1946年颁布的《城乡规划法》中规定土地发展权归于国家所有,即“土地发展权国有化”,当土地用途发生变更时,须向国家购买土地发展权。因而英国成为土地发展权“涨价归公”模式的代表。美国政府在上世纪60-70年代面临土地管制带来的各州农场主、土地所有者和土地使用者等主体的经济补偿述求下,实施主要以“涨价归私”模式的代表的土地发展发展权补偿机制,即土地发展权属于土地所有人,其土地发展权制度分为土地发展权移转制度和土地发展权征购制度,其中土地发展权移转发生在发展受限制地区和可发展地区。这种制度解决了国家无法完全购买私人土地发展权的难题,同时也达到了保护耕地等目的。法国是土地发展权“兼顾归公归私”模式的代表,其土地发展权制度包含“法定密度极限”制度和土地干预区制度。 “法定密度极限”的指标是由容积率来控制,即指标范围内,土地发展权属于土地所有人,超过指标则发展权归属于国家。

我国耕地占补平衡政策是在土地用途管制的基础上,为了实现管制目标而事实的用地保护政策。耕地占补平衡制度是为了实现耕地保护推动形成的创新性机制,核心在于运用政策管制、市场机制和经济手段,对地方政府耕地保护行为进行共性限制,以红线限制思维最大程度限制地区土地粗放利用的动机。

耕地占补平衡制度在区域发展均衡中体现出了交易的特征,占补制度在资源交易层面进行了延伸、拓展和创新,如形成指标交易,在区域发展均衡的角度,是对土地用途管制制度的重要补充,耕地占补平衡与单独用途管制政策期间,是一种延伸与加强,这表现在三个方面:一是从实施对象来看,耕地占补平衡制度的的实施对象秀县级行政区域的地方政府,这和土地用途管制作用的广泛主体不同;二是从实施范围来看,耕地占补平衡制度主要集中于耕地保护领域,而非所有资源保护领域,耕地资源与建设用地资源均是资源开发和利用的类型,区域上只体现出类型的差异而已;三是从激励机制来看,耕地占补平衡政策以指标收入正向激励机制为导向,这在单纯用途管制下,是以惩罚为导向的机制也存在显著差异。

 

(二)资源保护与可持续发展

耕地占补平衡政策试图从总体层面去实现资源保护和发展之间的关系。通过占与补的结合,能够实现耕地资源的总量不变,又能记性资源的在配置,实现土地资源不同配置组合下的可持续发展。耕地占补平衡制度可以在实现资源保护目标下,为可持续发展保存可能性。

耕地占补平衡制度在实现资源保护与提供可持续发展角度,主要体现在两个层面:一是从经济效益与刺激角度实现资源的保护,在耕地占卜平衡政策中,占补期间,会产生较大的财政转移支付,实现经济的刺激,为地方的资源保护提供经济刺激。同时,通过占用和补充,占用更地方(用地企业)会产生相对较高的经济效益,同时,地方政府在经济增长的前提下,能够为社会提供更多公共服务;二是社会层面的效益引导下的耕地保护与可持续,是指耕地占补平衡制度下的耕地开发、管护、经济建设所形成的与之相关的产业链,所吸纳的劳动力以及相关产品、服务提供者收入的增加的同时,也为资源保护提供社会感知,资源保护从纯粹的政府公共服务引导向具有社会经济引导的市场服务。

耕地占补平衡政策会因为指标交易的制度设定,带来全面理性效应。全面理性是政策分析的重要工具,把政策制定描述成追求收益的过程。占补平衡政策是为了耕地资源保护而进行的限制性政策,但是其涉及到占补指标的交易,给以地方政府为主体、工商资本主体参与为辅的利益追求以空间,地方政府和工商资本被看作是经济人,即衡量所有可能方案的成本和收益,采取行动受到利益最大化驱使的个人或集体决策者。全面理性理论指出,在利益主体在所有可能的解决方案中一个备选方案的净收益越大,越有可能被选作政策行动和变革的依据。这解释了耕地补充方为何能够牺牲发展机会,而进行耕地的补充,理由是耕地补充方缺乏发展机会。理性选择还有其他问题,包括选择时包含了制度交易成本;从政治、社会或道德角度对成本和收益的重新定义。

在理想化的全面理性视角下,还有次优理性的现象。既在上层制度设定下,底层主体尽管对制度和政策不满意,但是仍然会执行,但是会采取有利于自身利益的方式来执行。耕地占补平衡制度是上层政策,是从总体的视角开进行决策的,但是真正的落实需要底层主体,但是原则性制度难以再实践层面发挥全部的作用,这是由于有次优理性的存在。在政策执行上,基层组织(包括省级、地市级和县级)会决定占补平衡指标的分配和使用,到底选择哪种分配方式?到底要不要突破边界?是一个顶层引导政策的结果,也是地方主体博弈的结果。

 

(三)城镇化、产业变迁与区位发展

对于城市发展与收入差距的问题,土地“农转非”是被关注的较多的问题。不少学者研究了土地城镇化对收入差距的影响:王小斌、李郁芳认为土地城镇化对城乡收入差距的作用强度存在区域差异,城镇化的推进缩小了西部省份城乡收入差距,但不利于东中部省份收入差距的改善;陈斌开、林毅夫的研究指出,城镇化滞后将导致城乡收入差距居高不下,改善城乡收入分配需要以推进城镇化为主要抓手,提高城镇化质量,优化产业结构,增加就业机会;羊勇研究得出城镇化水平提髙对我国城镇居民收入差距扩大的抑制作用显著的结论。

从发展角度理论角度看,17世纪起,经济学研究就提出为何一些国家富裕而一些国家贫穷的问题。到十九世纪,发展出专门研究区域发展差别的发展经济学分支,众多的发展经济学家们从理论与实证上对区域收入发展不平衡进行了研究,发展出如库兹涅茨的倒U曲线、中等收入陷阱、经济赶超理论、区域创新理论等一系列的分析思路和理论路径。但这些理论在解释中国经济时,却陷入了困境,难以解释改革开放以来中国经济行为与收入格局的变化规律。为此,国内外学者如周其仁、张五常、罗贯中、林毅夫等分别提出了产权开放、县域竞争、市场主体地位、新结构经济等分析理论逻辑与分析工具。

一般来说,地区间要素的流动是社会经济发展的必然结果是由社会经济因素引起的。以刘易斯(1954)的二元经济理论(不同的生产效率导致了农村剩余劳动力从农业部门向现代工业部门的转移)可以给我们如下启发:在社会经济发展过程中,土地作为固定不可变的资源,在用途限定的情况下,地区间迁移回现实出用途在空间的变化和交易。占补平衡制度正是这种变化之一。在耕地保持不变的前提下,在一个地方占用耕地,在另外一个地方补充耕地,这是耕地这一用途在空间上置换,同时也是功能在空间上的变化。在这个过程中,地区经济发展得到发展,工、农产业和区域城乡协调发展得到提高。立足于农业生产效率不变的初衷的基础上,实现非农用地,促进工业部门进一步的发展。

耕地占补平衡制度本质是资源使用方式的互换,土地资源的需求是衍生型的需求,因此,这种呼唤受制于社会经济发展的区位选择逻辑。这个基本逻辑,我们可以见于舒尔茨的研究,他认为从低生产率部门向高生产率部门的迁移是基于对迁移成本和潜在利益的权衡后的选择。根据博格的论述,迁出地的推力和迁入地的拉力共同诱导了人口的移动。托达罗、哈里斯和托达罗还补充说,城市的就业机会和高收入是农村人口向城市转移的主要原因。这种人口的转移给城市的空间带来扩张的动力,因此,在用途空间管制下,耕地占补平衡制度实现了发展在区位上的转移。

根据缪尔达尔的理论,劳动力从低工资地区向高工资地区的流动为迁入地的经济增长和工资提高做出了贡献,但也构成了迁出地更为严重的资源流失,使之遭受了商品、服务和生产的需求下滑。当时,土地用途的空间管制给这种“经济”流失建立起了一道缓冲屏障,而占补平衡是这道屏障的一道大门。人口迁移最终导致了贫富地区的不平等扩大化,通过土地资源在用途管制上的“占补”,通过经济手段,能够一定程度上实现公平。人口迁移也会影响迁出地和迁入地的教育资源分配。既有研究发现,如果资源占补是那些发展程度低的地方向发展程度高的地方流动,那么这种发展会自我加强,会增加不平等,这是因为发展程度低的地区受到供给的负面影响而被替代,在区域经济的水平上,新古典经济理论表明,人口迁移将会加快收敛过程。其原因在于,迁入地的高工资是更高的人均资本所带来的结果。劳动力流动显示,资本积累的速度在迁入地将减少,而在迁出地将提高,从而导致区域经济的收敛性。另一方面,占补平衡带来的技术转移,能够带来积极效应,如移民通过汇款、教育等渠道,促进资源在迁出地和迁入地之间的往返流动。

占补平衡制度的设立和政策融合于城乡的环境关系中,并深深植根于城乡关系中。资源流动与集聚诱导了城市和农村土地利用、水资源供应和空气质量等方面的极大变化。城市通常作为大型农村腹地的中心,集中了主要的经济活动。这个核心角色主要归功于对大规模资源、技术、公共服务的利用所产生的规模经济和正外部性。农村经济因此变得依赖城市,进而出现城市和农村之间的经济不平等。该不平等的区别证明了从农村向城市的持续迁移和其他资源流动现象。城乡经济联系的内容包括两个方面:部门联系下的城乡经济多元化、集聚与增长。城市和农村的部门联系早已超出了传统的分割形式——农村进行农业生产、城市进行非农生产。许多农村居民在淡季时候从农村工业部门转向非农就业。因此,农村家庭的收入变得多元化,既有农业收入,也有非农收入。Bryceson(1997)将该变化定位为“去农化”,这一过程包含四个要素:就业调整、收入来源的转变、社会身份转换以及农村生活的空间迁移。城市农业在最近几十年里受到了越来越多的关注,各种生产系统从仅仅是满足家庭生存需要的生产加工水平转为完全商业化的农业(Veenhuizen,2006)。日益增长的城市贫困现象和正式就业岗位的缺乏激发了城市周围都市农业的发展。它被认为是城市经济、社会和生态系统不可分割的一部分(Mougeot,2000)。

研究发现,随着城市逐渐变得富裕,它们的环境负担往往更加分散。城市化对环境的一个负面影响是,对资源的需求持续增加。城市化在空间维度上随着工业化发展,反映了影响工业发展的规模经济的空间范围。城市化影响土地利用变化,进而造成自然资源消耗的增加。城市化还导致了对水资源的过度开采。面临水资源短缺的城市不得不依赖周边地区的水资源供应。除此之外,城市化对环境的另一个负面影响是,城市垃圾和污染物对农村的扩散。在发展中国家,提到环境管理通常有二分法之说,即对城市和农村区别对待。因此,许多排放污染物的工厂由城市搬迁到环境监管相对较弱的农村地区。

经济集聚是对土地用途管制最大的挑战。尝试对集聚和经济增长之间关系的探讨可以追溯到1950年代。佩鲁提出了“增长极”的概念,表明空间上的集中对整个经济的增长非常重要。缪尔达尔和赫希曼指出,溢出效应和市场力量往往会增加区域之间的不平等,即“累积因果关系”。进一步的研究认为,资源集聚和经济增长之间的关系符合“回流和扩散”,或称“极化和涓滴”。从区域角度来看,地理集中的向心力可以被看作是自然优势(如土地生产力,交通便利,矿产资源)、外部性(如技术外溢,劳动力市场池)以及非货币外部性(如前向和后向联系,市场规模)。因此当集中和分散的力量出现净平衡时,不平等就发生了。从国家的角度来看,库兹涅茨提出,经济不平等的演化遵循一条倒U形曲线:国家的经济发展处于初级阶段时,不平等程度提高;当经济发展到下一阶段,达到特定的平均收入水平后,不平等程度会降低。

城市和农村之间的不平等是由三类因素造成:自然地理因素,社会经济因素和政治因素。农业气候条件和自然禀赋决定了发展的潜力,如资源和地理位置。由于大多数的农村地区从事农业生产,因此农业经济和农村家庭收入受到气候条件的极大影响。盖洛普和萨克斯(1998)认为,空间不平等受地理位置和自然因素的决定性影响,人们倾向于聚集在有利于经济增长而非环境显著不利的地方。与恒久不变的自然因素相比,地理位置就像是基础设施,能够得到改善。例如,完善的道路系统增强了进入城市市场的可能性和获得服务的便利性,从而也促进了城市的规模经济和集聚。

社会经济因素是指创新的价值、企业家精神和诱导城市群产生的关联网的存在。在农村,农民的生活网主要是围绕家庭和邻居,以此减少生活的脆弱性和风险度。这些社会网实际上是企业部门的不利因素(联合国经济和社会理事会,2001)。相比之下,城市更多元的社会网络能够促使人们更具竞争精神和共同开发。城市的专业化和创新同样导致生产力的提高和财富的增加。如上所述,诱导资源集聚在城市的经济因素有:关联产业的聚合度、可靠的基础设施、进入市场的自由度和高生产回报。

政治因素是指政府的决策,如金融、税收、分权和发展战略等,这将大大影响城市和农村地区。最常被提到的因素是曾经存在或目前正存在于许多国家(如中国)的城市偏向。由于现代化战略建立在侧重于发展城市工业化的基础上,所以许多国家(尤其是发展中国家)都优先考虑城市,并将公共资源集中于城市部门。城市产业得到补贴和支持,而农村地区日渐边缘化。这些政策的后果是,大量农村人口向城市转移,因而扩大了城乡之间的不平等。

区域不平等、社会因素、政治因素是耕地占补平衡制度复杂性的体现,在区域上实现用途的交换,会带来一定的不平等性,然而会实现社会发展的效率,这需要在国家治理层面进行权衡。

 

(四)区域发展与土地利用

地理专业化是区域发展的典型特征,地理专业化体现到制度安排与政策中是土地利用的类型分类。资源禀赋不均等的各个分隔区域之间的地理专业化是群体形成后引发的一个必然结果,也是进一步空间集聚形成的原因。研究表明,运输成本的变化对于经济活动空间布局的影响是非线性、重复反馈的。运输成本的下降,或者称之为贸易成本的降低会使得区域经济一体化程度不断提高。出于成本的考虑,尤其是运输成本,生产者倾向于选择在靠近市场的区位安排生产,由此产生了“地理专业化”的现象。另外,地理专业化也会因为过度集中带来的竞争问题而诱发出一个分散力:由于靠近市场的区位正好是相同或类似厂商比较集中的区位,那么,位于该区位的生产厂商必然会面对当地产品和要素市场更为强大的竞争,高强度的竞争又倾向于使从事生产活动的厂商沿空间发散。

耕地占补平衡中补充耕地需要的新增耕地,主要来源于三种渠道:开发后备耕地资源、土地复垦和土地整理。这些都是土地利用类型的变化。从以往占补平衡落实情况来看,新增耕地主要来源于耕地后备资源开发。占补平衡政策需要大量的耕地后备资源作为支撑,然而,很多省市本已匮乏的耕地后备资源开发殆尽,已经到了“无地可补”的地步,直接影响到当地社会经济的发展。另外,我国不同的区域经济发展水平存在一定差距,且在全国范围内形成了不同的区域发展策略,土地利用的格局发生了重大变化,一些地方需要更多的建设用地,且能够高效使用这些建设用地,而一些地方不能消化过多的建设用地。于是,从宏观上我们可以观察到的一个现象是:我国大区域上的土地利用格局出现了不平衡,建设用地粗放使用与强烈建设用地需求共存、耕地撂荒与新耕地开垦共存等矛盾现象。

部分省份开展了耕地占补省域统筹,出台了专门的管理办法,管理和统筹省内耕地占补平衡指标和价格形成机制。这些省份主要集中在经济发展较快或后备耕地资源相对紧缺的省份。其主要做法有构建省一级耕地占补平衡指标交易市场和重大工程区域协商,共同的特点都是进行指标交易,不同点在于这一指标交易价格形成方式的差异。

国家统筹补充耕地是耕地保护政策的优化(制度变迁基础))。随着工业化、城镇化和农业现代化的同步快速推进,需要我们重新思考耕地占补平衡政策。占补平衡政策实施中出现的问题是当前经济发展形势、资源条件改变、区域发展特点等综合性是产生的综合性问题,从根本上解决这些问题,需要突出区域主体功能、优化土地利用布局、实事求是推进土地供给侧结构性改革,与国家当前财政转移支付、涉农资金整合、推进区域协调统筹发展等大政策相适应。实行资源匮乏地区、国家重点项目的补充耕地国家统筹,成为了解决当前耕地保护困境的必由之路,既符合国家主体功能区战略格局,也能够更高的发挥土地功能效率。

 

(五)耕地占补平衡制度理论机理

在最严耕地保护制度、提高土地利用效率、保证经济可持续和促进区域高水平协同的目标下,耕地占补平衡的理论机理的理解需要从以下几个角度去理解:

耕地作为确保农业安全的根基,是国民经济社会发展的基础,保护耕地,就确保国家的安全和经济的可持续,这个就需要在绝对公平和相对公平中寻求平衡。在我国社会主义公有制制度下的土地全民所有制框架下,耕地是一项公共资源,政府以及国民都有责任担负保护耕地的责任。由于区域发展的差异以及自然禀赋,不同的区域自然、社会和经济环境存在差异,因此耕地保护的责任实现形式上将会进行转嫁,那么履行耕地保护义务的区域和个人需要从这一转嫁中得到相应的补偿,耕地保护面前,人人负责、人人担责。

耕地占补平衡实施的是占地和补地两项行为,均是通过人类劳动对自然进行改造。在这个过程当中,我们需要秉承可持续发展的原则,我们需要明确,并非所有耕地都可以占、也并非所有土地都可以补为耕地。结合永久性基本农田建设,对不能占的耕地进行永久性定型。实施耕地占补平衡国家统筹政策过程中,需要综合衡量区域资源环境现状,就经济、人口、资源与环境进行综合分析,制定相应的占补水平。

明确政府与市场的作用,政府作为统筹主体,搭建区域协同平台,提供区域内市场主体合作空间,由市场主体区进行利益协调。通过政府耕地保护区域补偿政策和市场机制的构建,在一定程度上对于过多承担耕地保护任务的地区以一定补偿,以协调不同区域经济利益,逐步所缩小不同区域保护耕地与发展工业之间的差距。

土地作为资源,在开发和使用的过程中,形成了不同的用途,根据当前经济社会发展的格局,不同的土地用途对应了不同的加之体现。市场价值较高的建设用地推动市场价值较低的耕地转变用途便是耕地保护面临的问题。占补平衡在数量和质量制约下,需要对价值进行评判,需要土地多元化的机制体系,如耕地的生态价值、社会价值、文化价值等。占补平衡的国家统筹下,涉及到跨区域间的土地利用格局关系,因此这种多元价值体现将会更加明显,如果我们忽略多元的价值体现,将会带来不可逆转的破坏,进而影响公平与正义,以及经济、社会和文化的可持续发展。

包含经济帕累托与社会福利帕累托。通过耕地占补平衡的国家统筹的耕地保护区域补偿,使经济发展快、耕地少的地区有有地可用,而经济发展慢、耕地保护任务重的地区获得一定的经济补偿,从而实现两地区整体利益增加,即实现经济和社会福利的帕雷托改进。

 

(六)区域发展权与耕地占补平衡

耕地占补平衡机理的核心是如何实现资源保护下,兼顾区域发展权的保障和实现。在耕地占补平衡过程中,补充耕地地区往往也是经济欠发达地区,在为耕地资源匮乏经济发达地区完成耕地占补平衡任务后,需要投入大量的人力和财力进行耕地保护,除了丧失了耕地发展权,还损失了个体和区域发展权,因此必须对补充耕地区域发展权的损失进行补偿。

通过构建统筹机制,完成对耕地补充区域发展权实施补偿方式必须做到长效机制化,并辅以阶段性或暂时性的补偿措施,以达到占地方和补地区域的共同发展。科学合理的补偿机制可以提高补充耕地区域的参与意愿和保护耕地的积极性。

对于耕地补充区域的补偿需要考虑三个方面:一是经济代价,补充耕地区域在进行耕地开发、复垦和耕地保护管理等方面付出的经济成本;这一类的补偿可以采用支付耕地开垦费进行资金补偿;二是发展权补偿,对补充耕地区域的地区进行发展权平衡,对补充耕地的机会成本进行评估,构建发展权评估指标体系辅助发展权补偿评测;这一类补偿除了需要一定的资金补偿,还需要国家政策补偿以及耕地占用区与耕地补充区域的利益共享机制弥补耕地补充区域发展权的损失补偿;三是区域协同的反馈机制,耕地的保护是长久之计,因此需要构建占补平衡两地的长效机制,充分利用金融政策工具,构建耕地补偿国家基金,对国家统筹的耕地占补平衡区域进行基金运作,以实现耕地保护和经济发展成果共享的目标。这一类的补偿属于国家政策类补偿。是指国家给予耕地补充区域某些优惠政策,使受偿者在政策范围内享受优惠待遇,以弥补耕地补充区域某方面的损失。政策补偿可以采用税收政策、转移支付、耕地保护基金等支持,也可采用产业扶持政策。比如国家可通过占补平衡占用耕地一方农转非用地收益中出资成立耕地保护基金,每年为耕地补充区域发放耕地保护补贴基金。其次,在土地利用年度计划时,在建设用地指标上向耕地补充区域倾斜,同时可以构建建设用地指标跨区交易统筹体系。耕地占补平衡,需要实现耕地占用区域与耕地补充区域的利益联结、资源和收益共享,建立非农地区域涉农地区的长期利益分享机制,缩小区域差异,促进区域协调平衡发展。

 

(七)土地管制与土地发展权补偿

用途管制和发展权补偿是进入二十一世纪以来全球发达国家和经济体用以应对在快速的城市化中带来的土地用途不可逆的转变。在强化国家对土地利用的统筹管理基础上,以立法的形式建立相应的土地与用途管制制度,在用途管制制度的基本框架内实施土地发展权补偿。这是美国、德国、英国等西方发达国家的主要做法。

以美国土地用途管制制度为例,美国以联邦政府的名义,制定了相应的土地用途管制制度,其中包括对土地利用的规范性限制、控制土地利用容积率、对城市规模的限制等。在联邦法律的基础上,各州制定更加具体和详细的土地利用管理制度。然而,仅是用途管制并未能真正控制城市扩张带来的农地流失和环境破坏,且各州独立的土地用途管制制度也引发了管制区域农地保护负担由谁来承担的问题,进而土地用途管制背负着不公平的负担,越来越多的土地所有者和使用者对土地用途管制制度表示不满,宣称土地产权收到侵犯。在次基础上,

为了解决土地管制制度带来的不公平,土地发展权的概念进而被提出,且土地发展权补偿很快便被纳入土地补偿机制。二战后,在百废待兴的城市建设基础上,英国政府在1946年颁布的《城乡规划法》中规定土地发展权归于国家所有,即“土地发展权国有化”,当土地用途发生变更时,须向国家购买土地发展权。因而英国成为土地发展权“涨价归公”模式的代表。美国政府在上世纪60-70年代面临土地管制带来的各州农场主、土地所有者和土地使用者等主体的经济补偿述求下,实施主要以“涨价归私”模式的代表的土地发展发展权补偿机制,即土地发展权属于土地所有人,其土地发展权制度分为土地发展权移转制度和土地发展权征购制度,其中土地发展权移转发生在发展受限制地区和可发展地区。这种制度解决了国家无法完全购买私人土地发展权的难题,同时也达到了保护耕地等目的。法国是土地发展权“兼顾归公归私”模式的代表,其土地发展权制度包含“法定密度极限”制度和土地干预区制度。 “法定密度极限”的指标是由容积率来控制,即指标范围内,土地发展权属于土地所有人,超过指标则发展权归属于国家。


总结:耕地占补平衡政策机理

政策的发展是对现实问题和危机的回应。耕地占补平衡是对耕地保护危机的响应。耕地占补平衡政策的起源来自于城市发展的用地空间需求,但是,我们无法单独从城市角度对占补平衡政策本身的过程和特征以及它是如何运作的。

政策分析在本质上是社会进程中必然出现的一种智力活动。这个包括政治、心理和文化因素的社会过程通常被称为政策制定过程,或者简称为政策过程。把这一过程看成是由一系列相互依赖的活动按照时间排列而成的对理解政策过程非常有帮助,这一系列活动包括过程建立、政策形成、政策采纳、政策执行、政策评价、政策调整、政策延续和政策终结。分析者根据不同的情况提供政策制定过程某一个、几个或全部阶段的相关情况和信息。

政策过程由复杂的圆或周期组成。在前后循环中,政策周期中的每一个阶段都和下一个阶段相连接,作为一个整体,这一过程没有确切的起点和终点。个人、利益团体、政府的各级办事处、机关、部门和部通过合作、竞争和冲突参与到政策周期中。政策周期的一种形式是政策调整,在这里,反馈环节将回过头来和前面的几个阶段相连接。在政策延续时,要在原来政策的基础上产生新政策和组织机构。尽管政策终结对提出公众议程的议题有影响,但政策终结可能会意味着一个政策或项目的结束,从这些意义上看,政策终结代表了另一种政策周期。

在一些情况下,政策是先被采纳,然后再建立政策议程进行论证,建立政策过程是为了通过问题的阐述或重新阐述来论证政策的合理性。在不同的团体同时提出政策时,平行周期就会出现,在这里,会出现向前的分支也会出现向后的分支,即从一个阶段回到前面几个阶段,或者从一个阶段前进到后面几个阶段。邻近的阶段可能会被连接在一起或者被一起过,出现“短路”。

 

政策分析的主要目的是改善政策制定。如果我们把一些最重要的政策变化看作是逐步的、不连续的和渐进的,这就不是一个简单的任务。耕地占补平衡政策与其他相关政策是相铺相成的,巨大的变化难以出现,但是不连续性是时常发生的。根源于政策制定过程外生的巨变,而不是政策制定过程中分析产生的相对微弱的影响。由于政策相关信息对于改善政策制定的潜在作用,且土地会受很多综合性因素的影响,因此,做多学科的政策分析是重要的。


作者:王健,中国农业大学副教授,博士生导师。